PPP模式與城市垃圾處理

發布日期：2015-10-14來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 近年來，世界銀行、亞洲開發銀行、聯合國以及世界主要經濟體在基礎設施建設中大力推廣了PPP（Public-Private-Partnership，即公共部門與私營部門合作伙伴關系）融資模式。該模式降低了投資風險，較好地保障了各方利益，調動了私營部門投資的積極性，擴大了能源、交通、供水、污水和垃圾處理等領域融資規模。

　　 近年來，我國政府也越來越重視PPP模式的應用。2013年底，財政部從體制機制創新的角度，對發展PPP模式做出了工作部署，目前正在從制度、機構、項目和能力建設等多方面研究推廣PPP模式。2014年4月，國務院常務會議決定，按照《政府工作報告》部署，首批推出80個符合規劃布局要求、有利轉型升級的示范項目，面向社會公開招標，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經營等方式參與建設運營。

　　 PPP模式的內涵及其發展

　　 PPP模式是一種優化的項目融資與實施方式，以各參與方的“多贏”作為合作的基礎。PPP有狹義和廣義之分。狹義的PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，更加強調合作過程中的利益共享及風險分擔機制；廣義的PPP是指政府與私營組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目或提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到“多贏”。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT（建設—運營—移交）、TOT（轉讓—運營—移交）、BOO(建設—擁有—運營)及BT（建設—移交）等多種模式。其中TOT 模式是國際上常用的非融資作業外包方式，是由政府部門將建設完成的公共項目有償轉讓給私營部門經營一定期限，投資人收回投資并得到合理回報，期滿后將項目歸還，這種非融資性質方式在我國并不常見。隨著國際投融資方式的不斷創新，多種融資模式頻頻出現，如 PF（Private Finance Initiative）私人融資發起、ABS（Asset-Backed Securitization）資產支持證券化等。

　　 PPP 模式興起于 20 世紀 90 年代初的英國，成功應用在道路、醫院、學校等公益和非公益公共基礎設施建設領域，多家機構共同參與，在公用事業建設和公共服務模式提供上取得明顯進展和成效。其后在歐洲、澳大利亞和美洲等國家和地區得到廣泛應用，取得了顯著的公共效應，誕生出一批有影響的 PPP 模式項目，其經驗受到各國的關注。如倫敦地鐵、法蘭西體育場、墨爾本皇家兒童醫院等。

　　 從國際上PPP模式發展觀察，參與投融資合作的市場主體不單局限于私營部門，還包括國際國內金融機構、國有企業、混合制企業等。因此，PPP 模式投資人呈現多元化發展趨勢，發揮了公共資金的“點燃”作用，引導社會資金不僅僅參與到公共產品供給，而是帶動更多市場資金進入到公共政策支持的新興或轉型產業發展，增加就業崗位，實現政府、社會、市場三方的金融、資本、產權、勞動力、技術等各種生產要素的協同多贏。

　　 PPP模式在國內推廣的背景

　　 一是財稅改革的客觀要求。財稅改革是全面深化改革的重要內容，是建立現代財政制度的基礎和前提。財稅改革以服務民生、推進基本公共服務均等化為最終目的，通過財稅改革來推動公共基礎設施建設領域投融資方式的改革，引導各方公平參與。財稅改革和經濟轉型的內化效應，促使政府在改變公共設施投資行為規則、轉變經濟發展方式上產生積極動力。政府向市場購買服務已成為今后財稅改革推進的重要措施，借用市場這個平臺，摒棄傳統方式，政府通過契約與私營資本形成合作伙伴關系，發揮各自在市場主導作用。

　　 二是市場配置作用的內在要求。市場經濟條件下，市場對所有生產要素的資源配置居主體地位。要使市場在資源配置中起決定性作用，就必須深層次優化資本市場配置，實質性地提高投資效率和資金效益。公共設施不應過多地由政府投資直接配置，而應發揮市場配置作用。PPP模式將私營資本合理引入公共領域，不僅投資基礎設施建設，還可參與到需求改善性的建設，如醫療、教育、養老等民生消費領域，建立起穩定的、可持續性的民生消費后續增長投入機制。

　　 三是城鎮化建設的迫切需要。PPP模式推廣應用對我國新型城鎮化建設進程具有重要的意義。新型城鎮化規劃設定了常住人口城鎮化率達到 60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右的目標，要求在短期內提高對大城市以及二、三線城市交通、教育、醫療等公共設施的投資，對公共設施的維護和運營投入將不斷提高，以提供城市各群體之間平等共享的公共服務，實現基本公共服務均等化。此外，城市棚戶區和危舊房改造的持續推進，將更多地依賴于民間資本和私人投資。

　　 四是政府債務化解的必然需求。近年來，政府性債務規模不斷增加，為防范政府債務風險，達到總體可控，促進政府債務的良性循環，應適時推廣應用PPP模式。對關乎民生的公共基礎設施建設領域創新投融資方式，將有效降低地方政府性債務增長幅度和規模，對減輕地方政府償債壓力、建立健康有序的融資機制起到積極的促進作用。

　　 PPP模式在城市垃圾處理領域的實踐

　　 1994年，哥倫比亞首都波哥達市簽訂服務合同，由非政府部門對該城市的四個片區進行垃圾收集和街道清掃工作，以及對垃圾填埋場進行運行管理、維修,該項目取得了明顯的效果。我國目前還沒有這方面成功的案例,但資料顯示，大連市正在朝這個方向改革。其改革的目標是,首先成立專門的垃圾收運作業隊伍,可以是環衛部門下屬實體改制成清運公司,也可以由居民小區物業管理公司來承擔,但清運公司必須是自主經營、自負盈虧,按公司法運作的實體,并由大連市政府向居民收取垃圾排污費并支付清運公司的運行管理費用。

　　 BOT在我國已普遍存在于交通建設、城市供水、供電和污水處理等領域。在城市垃圾處理方面處于起步階段,目前主要在沿海地區,如廣東省已有一些國外企業在積極探討垃圾焚燒發電的BOT方式。惠州市也已和加拿大瑞威環保公司簽約,由瑞威環保公司獨資經營5×100t/d的垃圾焚燒發電廠。從各個方面顯示，BOT方式將成為今后我國城市垃圾處理的主導方向。

　　 特許經營是指政府部門將特定區域的垃圾處理事宜完全授予非政府部門,非政府部門直接通過向服務對象收取排污費實現其投資回收和各種成本費用,政府部門的作用是制訂垃圾處理標準、規定收費標準和監督非政府部門對垃圾的處理效果。這種形式在國外有所實踐,但在國內短期內不會有大的發展。

　　 合資公司是指通過政府部門和非政府部門對某一城市垃圾處理公司共同投資控股、負責處理城市垃圾,政府部門既是法規制訂者和調節者,也是積極的參與者和收益者(通過持股)。一般而言,這種合作形式往往和服務合同、BOT、特許經營等結合在一起,比如政府部門可以把服務合同、BOT、特許經營等優先給予合資公司,從而將一切有效資源充分地用于城市垃圾處理。南美洲的主要發展中國家普遍采用這種方式進行城市垃圾處理，我國也出現了這種方式,如廣西桂林市中德合資垃圾堆肥廠，以及北京環衛集團與房山區政府共建的環衛公司等。

　　 在城市垃圾處理領域實行PPP模式的建議

　　 政府部門首先要肯定PPP模式在城市垃圾處理領域的作用,積極鼓勵并支持非政府部門參與城市垃圾處理,并為之提供適當的免稅政策和其他優惠政策,制訂相應的垃圾處理標準、排污費標準，并監督垃圾處理的效果,加強宣傳,爭取實現垃圾分類收集、定點排放。

　　 非政府部門應積極發揮自己的作用。非政府部門的經濟意識較強,能最大限度地挖掘垃圾資源的潛力,不僅能解決長期困擾政府部門的垃圾問題,而且能做到自主經營、自負盈虧,有助于城市垃圾的資源化和減量化。

　　 應不斷追求產業化、規模化。產業化、規模化是PPP模式的特點,技術創新和市場開發是其根本的途徑,粗放型、低水平、小規模經營會阻礙PPP模式的發展。

　　 另外，還要轉變市民和部分政府官員的觀念,增強綜合利用垃圾資源的意識,提高有關的政策水平,只有這樣才有利于非政府部門參與垃圾處理的積極性。

　　 按照“污染者付費”原則向居民和單位收取垃圾排污費，并支付給垃圾處理廠在理論和實踐上都是可行的,應該加強這方面的法律法規建設。

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