城市軌道交通投融資模式研究

發(fā)布日期：2015-11-09來源：網(wǎng)絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　城市軌道交通具有投資額巨大、投資回收期長的特點，其投資回報具有轉(zhuǎn)移性和正外部性，社會效益巨大，但直接經(jīng)濟效益不大。

　　軌道交通的建設投入需要巨額建設資金，如果僅依靠政府財政投資則會限制城市軌道交通的發(fā)展。通過分析國內(nèi)外常見城市軌道交通投融資模式，提出構建城市軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金模式。

　　一、發(fā)達國家及地區(qū)城市軌道交通投融資模式

　　1.政府財政投融資模式——新加坡、巴黎模式
政府財政投融資模式是指由政府作為投資主體，主要利用政府財政資金，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和組織實施城市軌道交通工程。在此過程中，由政府作為信貸擔保人，進行一系列重大的融資引貸活動。這種模式的典型代表是法國巴黎和新加坡。

　　巴黎地鐵的投資由政府當局全額投入，地鐵公司本身負債為0;新加坡政府將地鐵看成是全國基礎設施的一部分，投資全部由財政負擔，不要求收回建設成本。

　　政府財政投融資模式的缺點是無法對建設者和經(jīng)營者建立建設成本和經(jīng)營成本的激勵和約束機制。

　　2. 商業(yè)投融資模式——香港模式

　　商業(yè)投融資模式是指由商業(yè)企業(yè)取代政府作為項目的投資主體，并且采用商業(yè)原則進行經(jīng)營，負責項目的融資、建設、運營開發(fā)、投資回報與還本付息等。

　　為使項目具有一定的盈利能力以吸引大型企業(yè)和財團的投資，政府給予項目一系列特殊優(yōu)惠政策，包括交通政策和土地利用政策等。通過大量政府注資，改進項目的資金運營狀況，創(chuàng)造良好的項目融資環(huán)境，降低項目的融資成本。

　　商業(yè)投融資模式通過有效的商業(yè)經(jīng)營和成功的商業(yè)開發(fā)，可以向投資人提供滿意的回報，主要適用于人口稠密、商業(yè)發(fā)達和熟地開發(fā)的城市與地區(qū)。該模式以香港地鐵的建設與經(jīng)營最為典型。香港地鐵建設投融資模式具有以下主要特點：

　?、偃∠舜蠖鄶?shù)國家和地區(qū)政府對地鐵系統(tǒng)實行的補助政策，政府以股本的形式向公司注資;

　　②地鐵公司按照商業(yè)原則，進行成本-效益核算，制定了一套理想的融資策略。如香港地鐵荃灣線、觀塘線與港島線總建設費用約260億港元，建設資金主要有3個來源：政府以股本形式投入約占兩成;發(fā)展房地產(chǎn)約占一成半;其余來自借貸。

　　借貸按照既定的定息及浮息制定借貸比例，根據(jù)可以允許的外匯風險水平適當分布借貸還款期。通過不同的融資工具和維持足夠融資準備等，分散借貸風險;

　?、鄣罔F融資與房地產(chǎn)合作開發(fā)，實行相關產(chǎn)業(yè)聯(lián)動開發(fā)的一體化發(fā)展戰(zhàn)略。采取轉(zhuǎn)移支付的方式，給予地鐵公司某些土地、物業(yè)和稅收方面的特許權，以保證地鐵建設的間接收益部分能夠充分返還給地鐵進行再建設;

　?、芟愀壅疄榈罔F開發(fā)制定了相應配套政策。除了房地產(chǎn)開發(fā)優(yōu)惠政策以外，香港政府給予地鐵公司確定票價的自主權，由地鐵公司在香港政府規(guī)劃的路網(wǎng)中自行決定修建的地段;在地鐵沿線，劃撥一定的土地，由地鐵公司經(jīng)營，并且承諾當?shù)罔F公司財政情況惡化時，政府注入股本改善資金條件。

　　3.混合投融資模式——日本模式

　　混合投融資模式是指既有政府投資行為，也有私營公司投資行為，遵循國家、地方和私人共同分擔的原則，采取的是政府財政向城市軌道交通開發(fā)部門提供補貼、減免稅收或提供低息融資的方式。日本城市軌道交通的建設與經(jīng)營即是這種模式的典型代表。

　　從資本所有者看，日本軌道交通運營主體有民間、民間及國家合營、地方公共團體合營、國家主體等幾種;從法律組織看，軌道交通運營主體可以分為根據(jù)民法、商法設立的私人法人，根據(jù)法律直接設立或根據(jù)特別法設立的特殊法人。

　　二、我國城市軌道交通項目的投融資模式

　　截至2014年末，全國城軌交通運營城市22個，在建城市40個，累計運營線路長度3173公里，在建線路4073公里，提前一年實現(xiàn)并超過2015年末運營線路長度3000公里的預測目標值。40個在建城市全年完成投資3000億元。城市軌道交通建設由以往國家單一投資轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲馈⒍嘣慕ㄔO投資方式，國內(nèi)城市軌道交通項目投融資模式有以下4種常見模式。

　　1.政府主導的BOT和PPP市場化投融資模式

　　BOT模式是指在涉及公眾利益的大型基礎設施的建設、經(jīng)營、移交過程中，由當?shù)卣卦S、由私營或非政府的財團投資、以一定期限的經(jīng)營盈利作為回報的投資模式。如深圳地鐵2號線全線委托香港地鐵公司成立的項目公司——港鐵深圳公司統(tǒng)一運營，并且獲得30年的特許經(jīng)營權。在建設和經(jīng)營期內(nèi)，項目公司由香港地鐵公司絕對控股，項目公司自主經(jīng)營、自負盈虧。30年運營期滿后，全部資產(chǎn)無償移交深圳市政府。

　　PPP模式主要指政府部門與民營機構簽署合同明確雙方的權利和義務，達成伙伴關系，共同完成某些基礎設施項目的投資、建設及運營任務。與BOT模式不同的是，合作各方參與項目時，PPP模式合作伙伴全過程參與項目生命周期，政府并不是把項目的責任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。北京地鐵4號線是PPP模式的典型代表。

　　2.廣州“一體化”投融資模式——政府主導的負債型模式

　　政府主導的負債型模式是由傳統(tǒng)的政府直接對項目全額投資轉(zhuǎn)為部分由政府投入，部分向項目提供信用擔保，由企業(yè)向銀行進行債務融資作為項目的建設投入。在我國大多數(shù)城市的地鐵融資建設中，這種投融資模式發(fā)揮著主要作用。

　　如廣州市設立了多方面籌集資金的原則，包括土地開發(fā)的收益、引進外資、發(fā)行股票和債券的方式。廣州市政府把地鐵控制區(qū)內(nèi)、外的國有土地以及市政府批準的專項地鐵建設規(guī)劃的國有土地，建立地鐵工程沿線土地收益資金專戶，降低了政府無償投入資金的比例，通過在建設方面提供施工配合、在運營方面提供票務支持、在開發(fā)方面提供配套服務等方式，引導與地鐵利益相關的行業(yè)、社會力量及資源參與地鐵物業(yè)聯(lián)合開發(fā)，對行業(yè)資源進行整合;應用地鐵獨特的票務資源對相關的商業(yè)、教育、旅游等各類社會資源進行整合和嫁接，為市民提供優(yōu)質(zhì)綜合服務，實現(xiàn)資源開發(fā)的最大經(jīng)營效益，避免同質(zhì)化競爭。

　　3.南京商業(yè)模式

　　為發(fā)揮政府引導和企業(yè)主導的雙重作用，南京市制定了商業(yè)模式，利用軌道交通專項基金和政策給予的配套土地，實施地鐵內(nèi)資源和上蓋物業(yè)捆綁式開發(fā)，利用多種融資手段，實施滯后償付，用土地變現(xiàn)、地產(chǎn)開發(fā)、上蓋開發(fā)、上蓋物業(yè)經(jīng)營、地鐵資源經(jīng)營、地鐵主營票務和地鐵關聯(lián)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收益等7個方面的收益，形成明顯的投入產(chǎn)出能力和強勁的還本付息機制。

　　商業(yè)模式的軌道基金的來源包括：財政預算安排的地鐵建設專項資金;土地出讓金用于地鐵建設的部分;市土地儲備中心運作劃撥地鐵土地所取得的凈收益;人防結(jié)建費的集中部分;地鐵有限公司代扣代繳施工企業(yè)營業(yè)稅;地鐵有限公司及所屬全資或控股子公司減免的營業(yè)稅、所得稅;地鐵有限公司及所屬全資或控股子公司減免的有關建設規(guī)費;國家、部、省補助的專項撥款;其他來源。

　　4.上海“四分開”模式

　　上海的軌道交通體制打破原有的投資建設、管理合為一體的體制格局，按照“投資、建設、運營、監(jiān)管”四分開的原則，將原上海地鐵總公司的建設、運營和部分行業(yè)管理職能分離。該模式有以下不足：

　　人力資源無法優(yōu)化配置，一旦項目建設完成，不能較為合理地解決建設公司的配屬問題;權責無法對等分配，在實施過程中責權的分屬并未同時對應權利的劃分，導致責權無法對等分配，造成責權關系的模糊，從一定程度上阻礙了上海地鐵運營管理與投融資的良性發(fā)展;缺乏協(xié)調(diào)的權威性。

　　三、我國城市軌道交通融資模式存在的問題

　　1.投資主體過于單一，主要為負債型投融資模式

　　盡管軌道交通已經(jīng)嘗試應用各類投融資模式，但沒有從根本上解決政府獨家建設軌道交通的問題，傳統(tǒng)的投資主體單一與融資渠道狹窄的局面依然沒有得到根本改變。隨著我國各種基礎設施建設投資的加大，政府的財政壓力日益增大，單一的投融資渠道已經(jīng)無法滿足城市發(fā)展對軌道交通的需求。

　　2.綜合開發(fā)觀念遠未形成

　　在我國的城市軌道交通建設中，綜合開發(fā)的觀念還沒有形成。沿線物業(yè)基本上沒有列入投資開發(fā)范圍，軌道交通項目的立項、設計、規(guī)劃等也沒有與沿線物業(yè)的招商引資和軌道交通設施的商業(yè)化經(jīng)營有機結(jié)合起來，這使得建立城市軌道交通的盈利模式非常困難，吸引、利用外資和民間資本金具有一定難度，軌道交通沿線開發(fā)的效果不顯著。

　　3.運營管理機制不合理

　　目前城市軌道交通的運營大都由國家承擔，或由國家對其進行補貼運營。在這種經(jīng)營體制下，產(chǎn)權不夠明晰，經(jīng)營者不負責其資產(chǎn)的保值與增值，造成城市軌道交通的運營效率和效益較低。這樣主要帶來3個方面的問題。

　　(1)成本難以控制。經(jīng)營者和決策者往往重視設備的技術水平，忽視財務準則，經(jīng)營成本缺乏有效約束機制，軌道交通很難盈利。目前開通的軌道交通線除香港地鐵外，所有線路沿線的經(jīng)營單位一直無償受益，從未對軌道交通投資提供補償，導致軌道交通企業(yè)運營效率低下。

　　(2)難以樹立為乘客服務的意識。高成本形成的補貼，在實際操作上則是地鐵公司代表政府施惠于乘客，很難真正樹立企業(yè)員工的服務意識。

　　(3)企業(yè)缺乏自主權，經(jīng)營僵化。許多決策須經(jīng)過政府機關審核，決策過程繁瑣，造成時間延誤和決策責任不明;

　　四、構建城市軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金模式

　　城市軌道交通不僅僅是一種現(xiàn)代化的城市交通工具，還是集客運服務、咨詢服務、裝備制造、高新技術研發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)和商業(yè)等多種功能于一體，對經(jīng)濟有多方面帶動作用的重要產(chǎn)業(yè)。因此，從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟視角審視城市軌道交通項目建設有重要的現(xiàn)實意義。

　　城市軌道產(chǎn)業(yè)關聯(lián)主要表現(xiàn)為3種形式：①對投入品產(chǎn)業(yè)部門產(chǎn)生影響的后向關聯(lián)，主要包括物質(zhì)投入、人力資源投入、無形資產(chǎn)的投入等，具體而言就是建筑業(yè)、現(xiàn)代裝備制造業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈前端利潤率較高的設計和咨詢服務業(yè)等產(chǎn)業(yè)部門;②由于產(chǎn)業(yè)的輸出而對其他相關產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生影響的前向關聯(lián)，具體而言包括對房地產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、文化業(yè)等產(chǎn)業(yè)部門的影響;③旁側(cè)關聯(lián)，即該產(chǎn)業(yè)的投入和產(chǎn)出對地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構改善、基礎設施完善、城鎮(zhèn)建設的加強以及各種制度改革產(chǎn)生的影響。

　　產(chǎn)業(yè)基金作為連接產(chǎn)業(yè)市場和金融市場的優(yōu)勢，在城市軌道交通項目建設中可以發(fā)揮重要的作用。產(chǎn)業(yè)投資基金具有以下主要特點：投資對象主要為非上市企業(yè);投資期限通常為3-7年;積極參與被投資企業(yè)的經(jīng)營管理;投資的目的是基于企業(yè)的潛在價值，通過投資推動企業(yè)發(fā)展，在合適的時機通過各類退出方式實現(xiàn)資本增值收益。

　　借鑒國內(nèi)外發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)基金的經(jīng)驗，加快城市軌道建設的步伐，可以構造軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金。堅持“政府引導、市場化運作、專業(yè)化管理”原則，設計出適合城市軌道交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎建設產(chǎn)業(yè)投資基金，打破以往軌道交通建設中負債型融資模式的瓶頸，將產(chǎn)業(yè)基金特點、軌道交通產(chǎn)業(yè)特點和城市自身經(jīng)濟社會發(fā)展情況三者有機結(jié)合。城市軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金的具體構造如下：

　　(1)基金的組織形式。軌道交通建設基金可以采用封閉的契約型設立方式，即成立基金管理公司，由基金管理公司募集資金，尋找投資者。這種設立方式相對于公司型基金，契約型基金更為大眾化、審批程序更為簡單、經(jīng)營成本略低，可以避開公司型基金缺少法律依據(jù)的弊端。

　　(2)基金的募集方式及對象。軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金采用私募的方式籌集資金。募集的對象為大型的境內(nèi)外機構投資者。

　　初步由與軌道交通建設相關的大型裝備制造業(yè)、建筑業(yè)、基建企業(yè)集團發(fā)起，然后利用發(fā)起者的號召力，爭取一批資金實力雄厚并且資源整合能力較強的機構投資者(如保險集團、社?；稹议_發(fā)銀行等)共同發(fā)起軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金，待條件成熟后，再公開面向市場?；鹪谶m當?shù)臅r候可以在城市間延伸，例如，爭取與擁有全國最為完整的軌道交通產(chǎn)業(yè)鏈的南京合作。

　　(3)基金的投資對象。軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金初步擬定投資于政府組建的城市軌道交通總公司，可以根據(jù)情況適當擴大到軌道交通相關產(chǎn)業(yè)以及關聯(lián)的基礎建設領域。

　　(4)基金的分配機制和利率生成基礎。軌道交通建設具有投資規(guī)模大、收益較高、長期穩(wěn)定的特點，建成運營后收益率相對穩(wěn)定。作為定向的產(chǎn)業(yè)投資基金，軌道交通自身的經(jīng)營狀況是城市軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金利率生成的基礎。

　　(5)利率的保障機制和利率結(jié)構。作為市政基礎建設，軌道交通建設是準公共性的投資項目，為了保證對投資者公平合理，市區(qū)兩級財政應該為基金提供保障支持。為了最大限度保護投資者的利益，建議采取有保障的浮動利率：當軌道交通總公司的收益率低于某一保障利率r時，軌道交通建設基金仍享有利率為r的收益;當軌道交通總公司年收益大于保障利率 r時，就按照實際利率只支付基金收益。

　　(6)基金的退出機制。軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金募集的資金大部分流向軌道交通總公司。因此，需要考慮基金如何從軌道交通總公司撤出，以及投資者如何將資金從軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金中撤出這兩個環(huán)節(jié)。

　　軌道交通產(chǎn)業(yè)投資基金直接投資軌道交通總公司，基金本身就成了軌道交通總公司的一個法人大股東，在軌道交通網(wǎng)絡建成之后，軌道交通總公司可以每年按基金股本一定的比例回購股本，但基金本身有權力拒絕回購;產(chǎn)業(yè)投資基金在整個軌道交通網(wǎng)絡建成運營之前無權向軌道交通總公司要求贖回，基金也沒有向投資者退還本金的義務。如果有投資者轉(zhuǎn)讓所持有的基金股份，必須經(jīng)基金管理委員會批準，其他基金股份持有者和軌道交通總公司具有優(yōu)先購買權。

　　五、結(jié)束語

　　借鑒國內(nèi)外軌道交通投融資的經(jīng)驗，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度看待軌道交通建設投融資問題，設立軌道交通建設專項產(chǎn)業(yè)基金，并在政府引導下發(fā)展多種形式的投融資模式，分散風險。將城市軌道交通建設作為一個產(chǎn)業(yè)進行運作，對軌道交通多元化投融資模式進行有效的探索，是對我國軌道交通建設有價值的嘗試。

　　來源于：RT軌道交通

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