破解參與PPP的常見問題

發布日期：2017-07-04來源：本站編輯：邵慧平

[摘要]

　　匯總、分析建企參與PPP項目的各項問題的原因有：一是企業未針對PPP業務建立良好的運作機制;二是企業在操作PPP項目時受傳統思路掣肘，角色混同;三是企業對PPP項目操作關鍵點缺乏敏感性。

　　自2014年十八屆三中全會開啟全面深化改革以來，PPP大潮席卷全國，勢頭方興未艾。截至2016年10月30日，全國PPP綜合信息平臺已收錄10685個PPP項目，涉及城市基礎設施、市政工程、城鎮綜合開發、社會保障、能源、科技、旅游等19個領域，總投資12.7萬億元。對于遭遇寒冬的傳統建筑施工類企業來說，這正是良好機遇，可通過參與PPP項目帶動主營業務，突破性進入部分國有壟斷性行業或領域，從而推動、實現企業升級轉型。

　　問題梳理與分析

　　問題一：急于求成，盲目介入。有些企業急于創造業績、搶占市場資源，在PPP項目發起或運作不規范、未取得政府保障的條件下，甚至還未搞清楚PPP到底是什么，就“稀里糊涂”地中標了，“鑼鼓喧天”地開工了。企業常疏忽的幾個要點做以分析。

　　項目發起不規范。發起不規范的項目，俗稱“偽P P P項目”，合法合規性先天不足，將埋下巨大隱患。政府為拉長回購期限，通過時間換空間，減輕債務壓力，變相融資，將不適用P P P模式的項目進行包裝，實則偏離公共本質，增加了成本，浪費市場資源，不但增加了地方政府的隱形負債，還使公共利益和參與者利益受損。若項目運作不規范，審批等手續缺位，違背國家有關基本建設項目管理的基本要求，系非法、違規建設，很難獲取法律的認可和保障。

　　缺少政府保障。如果非經營性、準經營性項目缺少政府保障，如未通過納入財政預算的人大決議，那么政府是否能按時、足額向項目公司支付款項(政府購買服務或可行性缺口補貼)只能依賴于其對契約精神的遵守程度。這些必備條件也是項目公司為主體獲取融資的主要增信條件。就目前我國PP P模式發展情況來看，PPP項目很難實現有限追索，銀行也可能要求社會資本方做連帶責任擔保來增信。社會資本方(企業)作為項目公司股東，將對項目公司債務承擔有限責任，會因政府還款不到位對企業自身正常運作造成影響。

　　缺失對項目全生命周期評估。企業將作為社會資本方、項目公司股東，承擔的是項目全生命周期運作管理，需要從投資角度對整個項目測算，在項目評估時應統籌考慮施工成本、運營成本與收入、融資成本、資金計劃、稅務及項目公司日常管理成本等，缺一不可。若僅考慮施工收益，那么可能在項目運作過程中時產生資金缺口，影響項目正常運作，可能導致項目建設的成功，但項目投資失敗，企業的整體風險無法控制，參與的收益仍無法保證。

　　縱觀現行的PPP項目，合作期限一般都長達十年以上，投資總金額動輒上百億元，系重大的長期投資行為。項目運作期間宏觀經濟、政治、政策風險因素，甚至部分領域技術風險都難以預測與把控，其復雜程度可想而知。企業應熟悉PPP運作模式，做好項目前期評估工作，再進行決策。

　　問題二：身份混同，職責不清。企業將項目公司與項目部混淆，仍將自身定位為工程總承包商。項目公司形同虛設，公司章程未落到實處，管理制度仍圍繞工程進度、質量、安全等內容。同時項目公司人員配備極少，僅承擔項目建設前期協調、手續辦理等工作，或完全由項目部負責人員兼任。

　　建筑施工企業參與PPP項目，主要有兩種身份，首先作為投資者、項目公司股東，將通過項目公司運作獲取投資收益。其次為施工方，從事傳統施工，收獲施工收益。

　　項目公司系獨立法人，組織管理體系獨立，權力機構是股東會，董事會是對股東會負責，執行股東會決議事項，重大事項(如投資、建造以及監管等)都要上報董事會、股東會協商一致后方能實施;在建設期內行使“代甲方”職責，完成項目建設前期相關手續，對項目建設、運營進行監督管理。傳統承包商工作前移。此時由企業組織參與項目建設的人員組成項目部，是“乙方”，只對其施工范圍內工程建設負責。項目公司與項目部屬性不同，應嚴格區分開。“一套班子兩塊牌子”“重項目部管理輕項目公司管理”的做法在所咨詢項目上比較普遍。

　　問題三：合同未得到高度重視。有些項目合同主體與項目采購時招標人、中標人不完全相符，這即使有授權，也違反《招標法》中第四十六條條款“招標人和中標人應當自中標通知書發出之日起三十日內，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同”;或是未意識到《PPP項目合同》重要程度，在核心條款(如回款方式、政府付費時間節點、調價機制等)約定缺失、部分重要權利義務界定不清晰、部分條款要求嚴苛的條件下，企業急于落地項目，未深入考量就簽訂了合同，增加了違約風險。

　　以福建省某PPP項目為例，招標人為政府平臺公司，而合同簽約的政府方主體為行業主管部門，二者不一致，這將影響合同效力。另外，合同內未明確約定土地的取得方式、取得主體，可能對社會資本方后續的建設、使用、運營過程中權屬有關事務帶來不明或爭議。

　　《PPP項目合同》是項目整個合同體系的基礎和核心，是政府和社會資本長期友好合作的重要基礎，也是PPP項目順利實施的重要保障，所以必須要確保合同合法合規簽訂。《PPP項目合同》內核心條款一旦經社會資本方認可，就成為項目運作的基本依據，若約定最終很難實現，增加社會資本方違約風險，可能造成資金、信譽等多方面損失。社會資本方希望針對“不公平”約定重啟談判，也是非常困難的。

　　問題四：低價惡性競爭。國家部委一直以來都在倡導“參與PPP項目的社會資本方應獲取合理回報”。但在實際項目操作中，有些實施機構為最大程度壓縮社會資本方利潤空間，采用建設成本和投資收益率最低報價為比重大的評分條件，但未限制報價下限，缺乏約束機制，導致企業惡性競爭。2015年安徽省某個污水項目中標價格為0.39元/噸，遠低于當前污水處理的普遍價格。最近江蘇落地的兩個項目投資回報率最后中標價基準利率下60%，遠遠低于銀行同期融資成本。

　　這種混亂市場行為已埋下隱患，在接下來項目實施可能會導致反復扯皮談判、增加時間成本，公共產品質量與服務水平得不到保障，可能導致項目失敗，產生不良的社會效應。

　　問題五：與政府關系界定有誤。面對與政府的合作關系，社會資本方常存在兩種極端態度，一是認為政府方是業主，聽從要求進行些許不合規范的操作;二是希望自行決策項目公司大小事項，盡量避免政府參與。

　　這兩種態度都難以維持與政府的長期良好合作關系。項目運作不合規、不合法，項目建設規劃不明、項目參與方之間的權利義務不明確，在具體的實施過程中就會產生分歧，項目投資和建設、運營結果將無法保證，產生重大經濟、法律影響。

　　基于案例的原因分析

　　不同項目在不同環境下，在不同企業和政府訴求中，還可能產生諸多問題，如重建設輕管理輕運營等，此處恕不一一列舉。通過對企業參與P P P項目所產生的各項問題進行匯總與分析，原因有以下幾點：一是企業未針對PPP業務建立良好的運作機制，欠缺或未完全調動項目投資評價、風險評估、研究、管理等方面人員;二是企業P P P項目操作受傳統思路掣肘，角色混同;三是企業對P P P模式研究有待進一步深入，對項目操作關鍵點缺乏敏感性。

　　企業“PPP十步走”

　　目前，國家推進PPP項目力度很大，遍地開花，反觀形勢斷崖式下落的基礎設施建設領域，建筑施工企業參與PPP項目是必然趨勢。那企業該如何參與、運作PPP項目，合理規避、分擔風險，保障自身權益，獲取合理利潤呢?

　　建立PPP業務板塊。企業需結合自身中長期發展戰略，各領域、地域資源優勢、利益期望，明確PPP業務板塊定位與發展方向，制定中長期發展目標及實施策略。企業主要負責人要改變觀念落實到位。

　　進行頂層設計。企業對PPP業務板塊進行頂層設計，明確集團各部門/各分子公司定位、職責，形成一個環環相扣的戰略體系。企業各職能部門、分子公司依照職責分工建立統籌管理體系，設置細致的中期、年度發展目標及實施策略。

　　相關流程與制度制定、落實。制定業務流程，加強內部管控，保障企業各部門/各分子公司方向一致、緊密協作;建立績效管理機制，細化指標，對參與人員進行指引和約束、激勵。

　　深究慎行。組織團隊對P P P模式、政策等深入研究，了解項目運作要點，同時也協助企業調整業務板塊定位與目標;整合資源、集合優勢，綜合PPP項目特征、所在區域、實施環境、當地政府財政水平與誠信程度等因素，慎重篩選可參與的項目。

　　扭轉思維。企業在參與P P P項目的過程中，應從傳統思維中跳脫出來，是“社會資本方”而不是“工程總承包商”，承擔的是項目“投資、管理、運營”而不是“施工”，對項目全生命周期進行統籌規劃、設計。

　　推進企業轉型升級。開展企業自評，建筑施工企業通常擁有成熟的施工技術，在成本控制、工程建設管理方面有非常明顯的優勢;更接地氣，熟悉環境，PPP項目更容易落地。但可能欠缺項目風險評估、運營服務管理等能力，融資渠道較窄，能力不足。企業需依據參與的PPP項目特征，彌補短板，拓寬融資渠道，積極創新模式，提升核心競爭力。

　　整合外部資源。PPP模式是將過去由政府管理的市政、公共服務、基礎設施等交給市場，由政府的大包大攬轉變為市場化投資建設和運營，將專業的事交給專業的人，從而降低成本，提高效率，提升公共服務水平。建筑施工企業擁有自身優勢，也可能在部分領域欠缺運營經驗、能力，因此需要整合資源，尋求合作伙伴，提升整體競爭實力。

　　注重項目前期工作。組織投資、財務、法律、工程等各專業人員對項目進行成本測算、投資評價、風險識別與評估，尤其需要關注項目合法合規性，形成項目評價結果交由決策層決策是否響應項目采購。

　　規范運作。企業需依照國務院及財政部、發改委等相關部委要求，規范運作PPP項目，降低風險，爭取合理回報，維護市場秩序。項目公司運作需遵循《公司法》與《公司章程》，完善法人治理結構，建立良好的內部管理體系、順暢的對外聯絡機制。

　　創新商業模式和合作模式。為參與PPP項目實踐，企業將從建筑業這種實體經濟運作向資本運作偏重，推動企業轉型升級，也可能在一定程度上改變產業模式，增設、發展運營業務，提升核心競爭力，從而創新商業模式，實現可持續發展。在項目實踐中，企業需拓展、積累、整合、優化外部資源，除業務存在差異化的企業外，還可與保險公司、信托投資公司和基金管理公司等金融機構形成合作關系，強化優勢，共同獲取利益。

　　目前PPP項目風頭正勁，廣大建筑施工企業同行需把握大好機遇，結合企業發展需要，練好“內功”，慎重選擇、積極參與、規范運作PPP項目，推動、實現企業轉型升級，追求利益的同時勇于承擔社會責任。國內現推行的PPP項目還存在很多核心問題尚未完全解決，但模式、體制的完善不是一朝一夕之事，政府和社會資本方攜手合作也還需進一步磨合。踐行PPP之路，我們任重而道遠。

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