“多規(guī)合一”的德清模式

發(fā)布日期：2016-12-20來源：中國建設(shè)報編輯：伏牛山

[摘要]

　　 2015年12月召開的中央城市工作會議提出，要提升規(guī)劃水平，增強城市規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，促進(jìn)“多規(guī)合一”。2016年2月下發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》要求，加強城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進(jìn)兩圖合一。“多規(guī)合一”是解決當(dāng)前空間規(guī)劃各自為政問題的重要途徑，也是落實中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央城市工作會議的重要任務(wù)。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部啟動并推動了市縣“多規(guī)合一”試點工作，指導(dǎo)浙江省嘉興市和湖州市德清縣、安徽省淮南市壽縣、福建省廈門市、廣東省四會市、云南省大理市、陜西省渭南市富平縣和甘肅省敦煌市8個試點市縣，探索空間規(guī)劃體制改革，積累了德清等模式的改革創(chuàng)新經(jīng)驗。

　　 布好“一盤棋”，優(yōu)化全域空間結(jié)構(gòu)

　　 實踐探索表明，“多規(guī)合一”整體上強化底線思維，將生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，科學(xué)統(tǒng)籌發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間功能，優(yōu)化全域空間結(jié)構(gòu)，形成“橫向到邊、縱向到底、多規(guī)協(xié)同”的全域空間規(guī)劃“一盤棋”，建立覆蓋全域的“多規(guī)合一”控制線和控制指標(biāo)體系，是實施空間資源管理的科學(xué)依據(jù)。

　　 早在2004年，習(xí)近平同志在浙江省工作期間主持召開的全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展座談會明確要求，各市縣要研究制定市縣域總體規(guī)劃。2006年，習(xí)近平同志在浙江全省城市工作會議上部署強調(diào)要“全面推開縣市域總體規(guī)劃編制，并以此為契機將城市規(guī)劃建設(shè)管理的各項工作延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，使中心鎮(zhèn)和中心村納入城市規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)劃一張圖，城鄉(xiāng)全覆蓋”。

　　 2004年，德清縣作為浙江省首批市縣域總體規(guī)劃編制試點市縣之一，按照城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃“兩規(guī)銜接”的要求開展縣域總體規(guī)劃編制實施工作，綜合協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局和各項建設(shè)活動，有效促進(jìn)了全縣經(jīng)濟社會全面發(fā)展。

　　 在“兩規(guī)銜接”的基礎(chǔ)上，德清縣以列入本次全國“多規(guī)合一”試點為契機，以縣市域總體規(guī)劃為平臺，進(jìn)一步建立了五大類30項指標(biāo)統(tǒng)一核心指標(biāo)體系，從規(guī)劃期限、目標(biāo)、內(nèi)容等方面理順“多規(guī)”關(guān)系，形成一本規(guī)劃。規(guī)劃預(yù)測全縣常住人口從2013年的60萬人增長到2030年的88萬人，而城鄉(xiāng)建設(shè)總用地從現(xiàn)狀139平公里增加到148平方公里，只增加9平方公里，進(jìn)一步提高了土地集約利用水平。

　　 德清縣進(jìn)一步優(yōu)化全域“三生空間”功能格局，劃定了9%的生產(chǎn)空間、15%的生活空間和76%的生態(tài)空間，其中非連片生產(chǎn)空間由現(xiàn)狀的22.3平方公里減少到10.6平方公里，減少部分主要是閉坑礦復(fù)墾、復(fù)綠的生態(tài)空間；農(nóng)村生活空間由現(xiàn)狀的56.9平方公里減少到38.8平方公里，減少部分主要是農(nóng)村居民點規(guī)劃集聚后復(fù)墾、復(fù)綠的生態(tài)空間。實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展從注重“增量”轉(zhuǎn)向“存量”，從注重“外延擴張”轉(zhuǎn)為“高效適度”，提高了空間利用效率和空間管控能力。

　　 “多規(guī)合一”的核心是以城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”，突出縣域總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性和綱領(lǐng)性，在沒有新增規(guī)劃的情況下，發(fā)揮對全域空間資源統(tǒng)籌管理的“一盤棋”作用，避免各部門之間的規(guī)劃出現(xiàn)矛盾。這是試點工作的主要任務(wù)，也是落實習(xí)近平總書記“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費”的重要方法創(chuàng)新。

　　 管好“一盤棋”，提升空間治理能力

　　 “建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革”，是住房城鄉(xiāng)建設(shè)部縣市“多規(guī)合一”試點承擔(dān)的主要目標(biāo)任務(wù)，也是住房城鄉(xiāng)建設(shè)部落實國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要著力點。2016年9月1日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部召開全國城鄉(xiāng)規(guī)劃改革工作座談會，提出要圍繞“一張圖、一張表、一報告、一公開、一督察”，在城市總體規(guī)劃編制、審查審批、批后監(jiān)管三個環(huán)節(jié)上精準(zhǔn)發(fā)力，形成“五個一”的規(guī)劃制度和相應(yīng)的管理機制。這為未來城鄉(xiāng)規(guī)劃體制改革指明了方向。

　　 目前，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部試點縣市基本建立了長效管控“一盤棋、一張圖”機制，落實多規(guī)成果動態(tài)更新銜接。以德清縣為例，一是建立工作推進(jìn)機制，成立以縣委書記和縣長為組長的工作領(lǐng)導(dǎo)小組。二是建立協(xié)作聯(lián)動長效機制。通過完善德清縣規(guī)劃管理委員會議事機構(gòu)的職能，統(tǒng)籌推進(jìn)“多規(guī)合一”成果編制與管理實施、開展法定規(guī)劃的聯(lián)動修改和動態(tài)更新。建立多規(guī)協(xié)作聯(lián)動和長效管理運行機制，明確統(tǒng)一銜接規(guī)劃編制的時間節(jié)點、內(nèi)容、實施評估等，做到各級專項規(guī)劃與縣域總體規(guī)劃相統(tǒng)一。三是建立督察考核機制。將“多規(guī)合一”工作納入年度綜合考核的重要內(nèi)容，根據(jù)“多規(guī)合一”政策分區(qū)對全縣各鎮(zhèn)、街道、部門進(jìn)行分類考核，有效引導(dǎo)不同區(qū)域和部門實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。

　　 在規(guī)劃行政體制改革上，德清縣推動項目審批流程再造，實行“標(biāo)準(zhǔn)承諾制”改革，實施精準(zhǔn)高效服務(wù)。建立由規(guī)劃協(xié)同平臺、審批服務(wù)平臺、部門服務(wù)平臺組成的“1+1+N”“多規(guī)合一”信息平臺，再造項目審批流程，將藍(lán)圖從紙面落到地面。在規(guī)劃協(xié)同平臺上，統(tǒng)一空間坐標(biāo)，匯集部門各類規(guī)劃信息，實現(xiàn)多規(guī)信息“一平臺”集成，一鍵生成招商引資和工業(yè)技改項目“體檢報告”，極大簡化了項目前期流程。該平臺自2016年5月起運行，已累計通過項目156個。在審批服務(wù)平臺上，對審批流程進(jìn)行再造，實現(xiàn)從“部門審批”向“綜合審批”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了項目審批“一站式”辦理。現(xiàn)階段，在莫干山國家高新區(qū)開展企業(yè)投資項目“承諾制”改革，取消審批前置，形成“政府定標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)作承諾、過程強監(jiān)管、失信有懲戒”的審批改革新模式。

　　 在改革效果上，激發(fā)“農(nóng)地入市”和“農(nóng)村三權(quán)”改革活力。通過“多規(guī)合一”，對全縣1934宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行梳理，明確可直接入市地塊1119宗。賦予其與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價的土地權(quán)能，率先敲響全國“農(nóng)地入市”第一槌。目前，已實施入市地塊80宗、582.6畝，總成交金額1.42億元。

　　 建好“一盤棋”，共筑美麗幸福家園

　　 黨的十八大提出了建設(shè)美麗中國、實現(xiàn)“兩個一百年”的中國夢的總目標(biāo)。為落實黨的十八大精神，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部“多規(guī)合一”試點工作提出提供新型城鎮(zhèn)化改革發(fā)展基礎(chǔ)動力的工作目標(biāo)，規(guī)劃建設(shè)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的幸福家園，著力提升城鄉(xiāng)居民獲得感。

　　 德清縣通過“多規(guī)合一”試點工作，優(yōu)化了城鄉(xiāng)空間功能布局，明確了各級城鎮(zhèn)和村莊的定位、規(guī)模、形態(tài)。在美麗縣城建設(shè)中，進(jìn)一步完善城市功能、提升城市形象、改善城市環(huán)境，全力打造國際化山水田園城市；在美麗城鎮(zhèn)建設(shè)中，突出有產(chǎn)業(yè)、有文化、有個性的要求，助推特色小鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化；在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，分區(qū)分類制定村莊整治指引，打造了全覆蓋的美麗宜居村莊，在全縣域形成了美麗縣城、美麗城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村交相輝映的新型城鎮(zhèn)化格局，有效構(gòu)建了布局合理、功能齊全、城鄉(xiāng)一體的現(xiàn)代化基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，讓城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展成果。

　　 德清縣通過“多規(guī)合一”改革試點工作，布好、管好、建好一盤棋，使得德清的“山水林田湖城鄉(xiāng)”作為一個有機生命體迸發(fā)出新的活力與魅力，讓美麗中國夢目標(biāo)更近一步。城鄉(xiāng)規(guī)劃正通過編制、審批、實施、監(jiān)管、許可等多方位改革，真正成為落實生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)保障、建設(shè)宜居城市的戰(zhàn)略引領(lǐng)、推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。

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