PPP項(xiàng)目施工二次招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)及其防控

發(fā)布日期：2016-05-06來(lái)源：本站編輯：李波

[摘要]

　
文/汪金敏

　　PPP項(xiàng)目推進(jìn)如火如荼，PPP風(fēng)險(xiǎn)若隱若現(xiàn)。

　　PPP項(xiàng)目施工需要二次招標(biāo)嗎?PPP項(xiàng)目施工不招標(biāo)又如何?如何避免PPP項(xiàng)目施工二次招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。筆者從法律規(guī)定出發(fā)，結(jié)合數(shù)十個(gè)PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，分析如下。

　　問(wèn)題提出：PPP項(xiàng)目施工二次招標(biāo)嚴(yán)重后果

　　施工承包權(quán)是PPP社會(huì)資本的核心利益之一。目前實(shí)務(wù)中，PPP項(xiàng)目社會(huì)資本主要包括：金融資本、施工單位、產(chǎn)業(yè)資本。施工單位參與PPP項(xiàng)目，主要目的在于：獲取PPP項(xiàng)目合同約定價(jià)格及期限的項(xiàng)目施工承包權(quán)。金融資本及產(chǎn)業(yè)資本也很關(guān)注PPP項(xiàng)目施工承包權(quán)，只有其主導(dǎo)施工承包權(quán)，才可能從施工單位獲取一塊收益，以補(bǔ)貼其融資部分虧損。所以含施工的PPP項(xiàng)目更受社會(huì)資本歡迎。目前PPP項(xiàng)目以新建和改建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)為主，施工承包權(quán)是PPP項(xiàng)目重大問(wèn)題。

　　施工單位作為社會(huì)資本之一參與PPP項(xiàng)目當(dāng)然能夠合法獲取該施工承包權(quán)嗎? PPP社會(huì)資本采購(gòu)文件及合同通常規(guī)定：“本項(xiàng)目通過(guò)一次采購(gòu)的方式選擇具備相應(yīng)***工程施工總承包*級(jí)及以上資質(zhì)和相應(yīng)的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本，社會(huì)資本有權(quán)為項(xiàng)目公司提供施工總承包服務(wù)，由項(xiàng)目公司與中標(biāo)社會(huì)資本直接簽署施工總承包合同，無(wú)需再進(jìn)行二次采購(gòu)。”這樣的規(guī)定及約定有法律依據(jù)嗎?

　　如果上述將PPP社會(huì)資本及施工單位一次采購(gòu)的做法缺乏法律依據(jù)，也就是社會(huì)資本施工承包權(quán)落空，在PPP社會(huì)資本采購(gòu)后還要進(jìn)行施工二次招標(biāo)，會(huì)有如下后果。

　　工程施工拖延和停滯。依據(jù)《建筑工程施工許可管理辦法》第四條規(guī)定，“按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的工程沒(méi)有招標(biāo)，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)招標(biāo)的工程沒(méi)有公開(kāi)招標(biāo)……所確定的施工企業(yè)無(wú)效”，不具備申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證。依據(jù)《建筑法》第64條規(guī)定，“未取得施工許可證…未經(jīng)批準(zhǔn)擅自施工的，責(zé)令改正，對(duì)不符合開(kāi)工條件的責(zé)令停止施工”。

　　施工合同無(wú)效難以結(jié)算價(jià)款。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條規(guī)定，“建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)”的，建設(shè)工程施工合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效。合同無(wú)效，難以通過(guò)審計(jì)，將導(dǎo)致難以正常結(jié)算。

　　可能被迫修改PPP合同價(jià)格。如果被迫在PPP項(xiàng)目采購(gòu)后再進(jìn)行施工招標(biāo)，則施工招標(biāo)的工程價(jià)格往往低于PPP項(xiàng)目合同中的工程價(jià)格。鑒于目前PPP項(xiàng)目合同通常約定的工程計(jì)價(jià)方式通常是按實(shí)按定額下浮一定比例結(jié)算，這就意味著社會(huì)資本可獲得的政府補(bǔ)貼或可用性缺口補(bǔ)貼降低。

　　可見(jiàn)，PPP項(xiàng)目施工如二次招標(biāo)、社會(huì)資本施工承包權(quán)如落空，后果相當(dāng)嚴(yán)重。“PPP項(xiàng)目是否可以不進(jìn)行施工招標(biāo)”就成了擺正包括施工單位在內(nèi)PPP社會(huì)資本面前的重大課題。

　　PPP應(yīng)通過(guò)招標(biāo)等采購(gòu)，但PPP采購(gòu)的不是施工

　　《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》第四條規(guī)定：PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》第(十二)項(xiàng)目規(guī)定，以及《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》第一條規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是PPP主要方式。

　　《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》第十七條規(guī)定，采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式的，“購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)當(dāng)按照政府采購(gòu)法的有關(guān)規(guī)定，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)等方式確定承接主體”。《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》第三條規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目“可以采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式開(kāi)展采購(gòu)”。

　　《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第十五條規(guī)定：“實(shí)施機(jī)構(gòu)……應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。”

　　政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)采購(gòu)的是服務(wù)，不包括施工。《政府采購(gòu)法》第二條規(guī)定：“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象”“本法所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。”施工即工程。

　　特許經(jīng)營(yíng)采購(gòu)的是特許經(jīng)營(yíng)，不包括施工?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第三條規(guī)定：特許經(jīng)營(yíng)是指“政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)”。就是說(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是政府依法授予社會(huì)資本在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益的權(quán)利。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心是社會(huì)資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)占有、使用和收益的權(quán)利。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提是需要政府行政許可?；A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)工程顯然無(wú)需政府特別許可即可實(shí)施。

　　PPP項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)也普遍不具備施工招標(biāo)條件。依據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第八條規(guī)定：“依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)具備下列條件才能進(jìn)行施工招標(biāo)：……(二)初步設(shè)計(jì)及概算應(yīng)當(dāng)履行審批手續(xù)的，已經(jīng)批準(zhǔn)……”目前PPP項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)大都沒(méi)有規(guī)劃許可及初步設(shè)計(jì)審批，不具備同時(shí)施工招標(biāo)的條件。

　　可見(jiàn)， PPP項(xiàng)目通過(guò)招標(biāo)等方式采購(gòu)，并不意味著PPP項(xiàng)目下施工也同時(shí)走完了法定采購(gòu)手續(xù)。

　　PPP項(xiàng)目施工必須進(jìn)行招標(biāo)，除非三種特殊情況

　　招標(biāo)法規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施及公用設(shè)施施工必須進(jìn)行招標(biāo)。《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條規(guī)定：大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，必須進(jìn)行招標(biāo)。

　　依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條規(guī)定，必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍只有法律、國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)能夠制定。目前法律、國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)規(guī)定施工不招標(biāo)只有如下幾種情況。

　　(1)涉及國(guó)家安全、國(guó)家秘密、搶險(xiǎn)救災(zāi)或者屬于利用扶貧資金實(shí)行以工代賑、需要使用農(nóng)民工等特殊情況，不適宜進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目(《招標(biāo)投標(biāo)法》第66條);

　　(2)施工單項(xiàng)合同估算價(jià)在200萬(wàn)元人民幣以下的(同《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》第七條);

　　(3)需要采用不可替代的專利或者專有技術(shù)(《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第9條，下同);

　　(4)采購(gòu)人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供;

　　(5)已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供;

　　(6)需要向原中標(biāo)人采購(gòu)工程、貨物或者服務(wù)，否則將影響施工或者功能配套要求;

　　(7)國(guó)家規(guī)定的其他特殊情形(目前無(wú))。

　　根據(jù)以上規(guī)定，PPP項(xiàng)目施工只有符合如下三種情況之一方可不招標(biāo)。

　　一是未設(shè)PPP項(xiàng)目公司，社會(huì)資本(或者其聯(lián)合體成員)具備相應(yīng)施工資質(zhì);

　　二是未設(shè)立PPP項(xiàng)目公司，社會(huì)資本是通過(guò)招標(biāo)方式選擇的，社會(huì)資本具有專利或者專有技術(shù)或其他影響施工或者功能配套要求的獨(dú)家條件而只能向其采購(gòu);

　　三是設(shè)立了PPP項(xiàng)目公司，PPP項(xiàng)目采用了特許經(jīng)營(yíng)方式，社會(huì)資本是通過(guò)招標(biāo)方式選擇的，社會(huì)資本(或者其聯(lián)合體成員)具有相應(yīng)工程資質(zhì)。

　　PPP項(xiàng)目施工二次招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

　　結(jié)合以上分析，為了避免PPP項(xiàng)目施工二次招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，必須確保PPP項(xiàng)目施工依法可以不招標(biāo)。要依法確保PPP項(xiàng)目施工依法不招標(biāo)，社會(huì)資本應(yīng)該在PPP實(shí)施方案、PPP采購(gòu)文件及PPP項(xiàng)目合同中及PPP社會(huì)資本采購(gòu)時(shí)采取如下風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。

　　盡量不設(shè)立PPP項(xiàng)目公司?，F(xiàn)行規(guī)定并未強(qiáng)制PPP項(xiàng)目設(shè)立項(xiàng)目公司。設(shè)立PPP項(xiàng)目公司往往是項(xiàng)目融資時(shí)金融機(jī)構(gòu)要求。如果社會(huì)資本無(wú)需項(xiàng)目融資，則一般無(wú)需設(shè)立PPP項(xiàng)目公司。其實(shí)，不設(shè)立PPPX項(xiàng)目公司，也可以大大降低稅費(fèi)，提高PPP項(xiàng)目盈利性。

　　盡量采用公開(kāi)招標(biāo)方式確定PPP社會(huì)資本。PPP采購(gòu)實(shí)務(wù)中采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式，是完全可以用招標(biāo)方式取代。比如PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確時(shí)，可以通過(guò)二階段招標(biāo)法解決。又比如市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分、潛在社會(huì)資本不明，完全可以PPP項(xiàng)目市場(chǎng)測(cè)試等手段予以解決。競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式中采用的反復(fù)談判、反復(fù)壓價(jià)，是明顯不利于維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)工程質(zhì)量的。這是工程采購(gòu)原則上采用招標(biāo)方式，不允許價(jià)格談判的原因。比如某續(xù)建PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商，政府預(yù)算價(jià)200萬(wàn)元，競(jìng)磋結(jié)果是一家最終報(bào)價(jià)10萬(wàn)元的當(dāng)?shù)睾翢o(wú)經(jīng)驗(yàn)的咨詢單位中選。而其中僅僅找資深專業(yè)律師解決其中爛尾糾紛問(wèn)題，至少也得數(shù)百個(gè)小時(shí)，50萬(wàn)元以上律師費(fèi)。這些競(jìng)磋的結(jié)果必然是PPP咨詢服務(wù)的低劣。

　　項(xiàng)目盡量包含特許經(jīng)營(yíng)方式。大量PPP咨詢機(jī)構(gòu)圖省事，將PPP項(xiàng)目策劃成非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，全部靠政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)付費(fèi)。這一方面沒(méi)有挖掘PPP項(xiàng)目潛力，加大政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面也徒增的二次招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。將PPP項(xiàng)目策劃成準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，以特許經(jīng)營(yíng)收入作為項(xiàng)目部分和全部現(xiàn)金流來(lái)源，往往就可以避開(kāi)上述風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，大多數(shù)PPP項(xiàng)目都可以包含特許經(jīng)營(yíng)成分。

　　施工單位盡量作為社會(huì)資本部分出資。目前大多數(shù)PPP項(xiàng)目中，施工單位名義上是社會(huì)資本，實(shí)質(zhì)上卻只負(fù)責(zé)建設(shè)，不負(fù)責(zé)出資和籌資。好處是避免內(nèi)部繁瑣的審批。壞處是有二次招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，且喪失PPP項(xiàng)目的主導(dǎo)權(quán)，在PPP項(xiàng)目公司(如有)中毫無(wú)話語(yǔ)權(quán)，難以培養(yǎng)施工+融資的能力，長(zhǎng)此以往將難以在PPP市場(chǎng)領(lǐng)域立足。

　　施工單位最好具有專利或者專有技術(shù)或其他影響施工或者功能配套要求的獨(dú)家條件。這也將是施工單位拓展PPP項(xiàng)目的利器，遺憾的是，少有施工單位具備這方面的條件。

　　促成工程招標(biāo)主管部門(mén)事前確認(rèn)PPP項(xiàng)目施工無(wú)需招標(biāo)。在符合法律規(guī)定施工可不招標(biāo)的三種情形前提下，請(qǐng)當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)工程招標(biāo)主管部門(mén)事前確認(rèn)該P(yáng)PP項(xiàng)目施工無(wú)需招標(biāo)。并根據(jù)確認(rèn)進(jìn)一步完善相關(guān)文件。

　　紙上得來(lái)終覺(jué)淺，絕知此事要躬行。

　　PPP需要我們深度思考，謹(jǐn)慎前行。

　　(作者單位：瀛和律師機(jī)構(gòu)PPP中心暨上海瀛東律師事務(wù)所)

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