電改配套文件繼續(xù)為市場(chǎng)“松綁”

發(fā)布日期：2015-12-18來源：發(fā)改委編輯：宋珍珍

[摘要]

　　黨的十八屆三中全會(huì)指出：“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，標(biāo)志著我們黨對(duì)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的認(rèn)識(shí)上升到了一個(gè)新的高度。我國電力體制改革的過程，正是這樣一個(gè)以市場(chǎng)化為方向，不斷建立、調(diào)整和完善市場(chǎng)體系，從而讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的過程。

　　這次出臺(tái)的電力體制改革六個(gè)配套文件，是對(duì)2015年3月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號(hào)文)的具體細(xì)化和落實(shí)，其根本目的就是要將9號(hào)文確定的電力市場(chǎng)體系進(jìn)行明確和規(guī)范，通過輸配電價(jià)改革、電力市場(chǎng)建設(shè)、交易機(jī)構(gòu)的組建和規(guī)范運(yùn)行、有序放開發(fā)用電計(jì)劃、放開售電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)管等措施，明確市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體、機(jī)構(gòu)，建立公平規(guī)范的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，完善市場(chǎng)信用體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。同時(shí)，落實(shí)政府在市場(chǎng)監(jiān)管方面的責(zé)任，更好地發(fā)揮政府作用。

　　六個(gè)配套文件以9號(hào)文為綱，是一個(gè)系統(tǒng)性的整體，相輔相成，互相支撐。《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見》是建立電力市場(chǎng)的前提和基礎(chǔ)，在確定輸配電價(jià)的基礎(chǔ)上，才能按照《關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見》確定電力市場(chǎng)的總體框架。其他幾個(gè)配套文件《關(guān)于電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見》、《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見》、《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見》、《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》，是對(duì)電力市場(chǎng)建設(shè)的某一方面特別是市場(chǎng)主體的規(guī)范做出的細(xì)化要求。配套文件抓住了當(dāng)前電力體制改革中亟需調(diào)整的生產(chǎn)關(guān)系中的關(guān)鍵問題，各有側(cè)重，對(duì)國家能源主管部門、地方政府、電力企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)的作用、職能作了清晰的劃分，系統(tǒng)體現(xiàn)了“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的要求。

　　《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見》，解決的是電網(wǎng)輸配環(huán)節(jié)成本透明化，即“管住中間”的問題，明確電力“輸送通道”的成本。過去，我國將電網(wǎng)企業(yè)視為經(jīng)營實(shí)體，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的考核與一般商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)同一標(biāo)準(zhǔn)，電網(wǎng)企業(yè)具有其他企業(yè)一樣的盈利動(dòng)機(jī)。長(zhǎng)期以來，電網(wǎng)企業(yè)的盈利依靠買電、賣電獲取購銷差價(jià)，同樣品質(zhì)的商品，商家低價(jià)買、高價(jià)賣才能獲得更多的利潤(rùn)。為了完成利潤(rùn)考核，電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)質(zhì)資源向獲取收益集中，不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，不利于公共服務(wù)水平的提高。電網(wǎng)主要通過買賣電盈利，而價(jià)格基本都由政府確定，再加上各類政府性基金和交叉補(bǔ)貼的存在，很難搞清楚輸配電成本到底是多少。電網(wǎng)既是發(fā)電企業(yè)的買家，又是用電企業(yè)的賣家，供需雙方?jīng)]法直接對(duì)接，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無從開展。此次改革之后，按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，核定電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許總收入和分電壓等級(jí)輸配電價(jià)，明確政府性基金和交叉補(bǔ)貼，并向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。電網(wǎng)不再作為電力交易主體，而是以輸配電服務(wù)商的角色出現(xiàn)，按照輸配電價(jià)獲取收入。對(duì)電網(wǎng)企業(yè)實(shí)行總收入監(jiān)管，更加強(qiáng)調(diào)了電網(wǎng)的通道功能，等于打通買賣雙方市場(chǎng)，為買賣雙方通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)直接交易，實(shí)現(xiàn)多買多賣的電力市場(chǎng)奠定了基礎(chǔ)。

　　《關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見》，解決的是在輸配電價(jià)被“管住”、電網(wǎng)無歧視開放的前提下，其他市場(chǎng)要素如何參與市場(chǎng)，構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)充分、開放有序、健康發(fā)展的電力市場(chǎng)體系的問題。電力市場(chǎng)體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，發(fā)、輸、配、售、用各環(huán)節(jié)的市場(chǎng)主體都要參與到電力市場(chǎng)中，與市場(chǎng)交易產(chǎn)生直接或間接的關(guān)系。市場(chǎng)交易需要交易平臺(tái)，交易平臺(tái)需要公平、規(guī)范、高效，為此需要與之配套市場(chǎng)交易技術(shù)支持系統(tǒng)。而電力是特殊商品，關(guān)系國計(jì)民生，發(fā)電側(cè)的清潔能源發(fā)電需要優(yōu)先保障，用電側(cè)的公益性用電也需要保障，因此需要規(guī)定優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電制度。電力市場(chǎng)供給端和需求端情況瞬息萬變，供求數(shù)量隨時(shí)都會(huì)有變化，這就需要有一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的價(jià)格機(jī)制，因此設(shè)定了逐步建立以中長(zhǎng)期交易規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，以現(xiàn)貨市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格的價(jià)格機(jī)制。電力需要遠(yuǎn)距離輸送，需要保證安全，因此配套文件在主要任務(wù)中提出了完善跨省跨區(qū)電力交易機(jī)制和建立輔助服務(wù)交易機(jī)制的要求。

　　通過上述安排，可以清晰地看到一個(gè)完整的市場(chǎng)過程的設(shè)計(jì)，即各市場(chǎng)主體通過市場(chǎng)交易平臺(tái)進(jìn)行交易，市場(chǎng)交易規(guī)則、交易程序公平，出現(xiàn)交易意外情況有相應(yīng)的應(yīng)急處置。政府通過對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，在規(guī)則上解決不公平不規(guī)范的現(xiàn)象。同時(shí)，有完善的市場(chǎng)信用體系，各類市場(chǎng)主體誠信經(jīng)營，不講誠信則會(huì)受到相應(yīng)的處罰。

　　《關(guān)于電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見》，主要是為解決電力市場(chǎng)交易的公平性，中立的電力交易機(jī)構(gòu)如何組建、如何規(guī)范運(yùn)行的問題。交易與調(diào)度關(guān)系密切，交易機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)市場(chǎng)交易組織，調(diào)度機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)實(shí)時(shí)平衡和系統(tǒng)安全，需要明確的分工，也需要密切的配合，在具體操作過程中，需要進(jìn)一步磨合。但交易機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立對(duì)于電力市場(chǎng)交易來講非常重要，按照 9號(hào)文“相對(duì)獨(dú)立”的要求，配套文件規(guī)定，將原來由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)的交易業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分開，實(shí)現(xiàn)交易機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營與各類市場(chǎng)主體相對(duì)獨(dú)立。交易機(jī)構(gòu)可采取電網(wǎng)企業(yè)相對(duì)控股的公司制、電網(wǎng)企業(yè)子公司制、會(huì)員制等組織形式。這為改革探索提供了多種可能性。同時(shí)，交易機(jī)構(gòu)不以營利為目的，在政府監(jiān)管下為市場(chǎng)主體提供規(guī)范公開透明的電力交易服務(wù)。交易機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立還有利于政府監(jiān)管的實(shí)施，在一個(gè)公開的交易平臺(tái)上，監(jiān)管更加透明有效。

　　《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見》，要解決的是無議價(jià)能力的用戶用電問題，以及優(yōu)先發(fā)展清潔能源、促進(jìn)節(jié)能減排的問題，體現(xiàn)了電力除了商品屬性之外的另一屬性——公益屬性。無議價(jià)能力的電力用戶，比如公用事業(yè)用電、公益性服務(wù)行業(yè)用電、農(nóng)業(yè)用電、居民生活用電，軍政機(jī)關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校、通信、供水等提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的部門用電，這部分用電是需要得到優(yōu)先保障的。而風(fēng)電、太陽能發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電等新能源發(fā)電，節(jié)能減排效果好，但發(fā)電成本較高，需要政府補(bǔ)貼才能得到發(fā)展，因此需要在保證安全的前提下，優(yōu)先發(fā)電。配套文件規(guī)定了優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電的制度、保障措施，除了優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電規(guī)定之外的發(fā)用電計(jì)劃，按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的原則，逐步放歸市場(chǎng)，讓各類發(fā)電、用電主體逐步在市場(chǎng)議價(jià)中開展競(jìng)爭(zhēng)，最終由市場(chǎng)達(dá)到發(fā)用電交易的平衡。

　　《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見》，主要目的是要向社會(huì)資本開放售電業(yè)務(wù)，多途徑培育售電側(cè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，為電力用戶提供更多購電選擇權(quán)，以售電側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)提升售電服務(wù)質(zhì)量。對(duì)于電力體制改革來講，“放開兩頭、管住中間”是基本要求，“放開兩頭”指的是放開發(fā)電側(cè)和售電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)，“管住中間”指的是制定獨(dú)立的輸配電價(jià)，電網(wǎng)不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，只是公益性的輸配電服務(wù)商，類似于電力高速公路的角色，以收取“過路費(fèi)”即輸配電價(jià)維持經(jīng)營。發(fā)電側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)在2003年電力體制改革實(shí)行廠網(wǎng)分開之后已得到了實(shí)施，取得了良好的效果，促進(jìn)了我國發(fā)電裝機(jī)的快速增長(zhǎng)。此次售電側(cè)放開競(jìng)爭(zhēng)，在原來電網(wǎng)企業(yè)售電基礎(chǔ)上，發(fā)電企業(yè)和其他符合條件的市場(chǎng)主體也可以開展售電業(yè)務(wù)，甚至可以擁有增量配電業(yè)務(wù)，這也為社會(huì)資本進(jìn)入電力行業(yè)提供了一個(gè)新的渠道。通過引入競(jìng)爭(zhēng)，必將促進(jìn)售電服務(wù)質(zhì)量的提高。同時(shí)通過售電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)，也將提高發(fā)電側(cè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，倒逼發(fā)電企業(yè)節(jié)能增效。

　　《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》，主要是解決燃煤自備電廠在節(jié)能減排、履行社會(huì)責(zé)任的基礎(chǔ)上參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的問題，體現(xiàn)的是市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的問題。企業(yè)燃煤自備電廠以自發(fā)自用為主，許多電廠節(jié)能減排不到位，不繳納或者不能足額繳納國家重大水利工程建設(shè)基金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、可再生能源發(fā)展基金、水庫移民后期扶持資金和城市公用事業(yè)附加費(fèi)等政府性基金以及政策性交叉補(bǔ)貼，有的自備電廠違法違規(guī)對(duì)外供電，造成了電力市場(chǎng)的混亂。還有的清潔高效的自備電廠在滿足自身用電需求之后，生產(chǎn)還有富余，想通過電網(wǎng)對(duì)外售電，卻受到各種限制，也造成了資源的浪費(fèi)。為了更合理配置自備電廠這塊電力資源，配套文件給出了解決方案，即允許燃煤自備電廠在符合國家節(jié)能減排要求，平等履行社會(huì)責(zé)任的前提下，通過電力交易平臺(tái)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。并且，鼓勵(lì)自備電廠對(duì)外供熱。

　　9號(hào)文及此次公布的六個(gè)配套文件，都屬于電力體制改革頂層設(shè)計(jì)的范疇，共同構(gòu)成了我國電力市場(chǎng)化改革的行動(dòng)指南。當(dāng)前，電力體制改革的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)基本搭建起來，下一步就是要在實(shí)踐中貫徹落實(shí)，不斷總結(jié)完善的過程。實(shí)踐過程中，特別要注意以下幾個(gè)問題。

　　一要解放思想、實(shí)事求是。大膽設(shè)計(jì)、小心求證，先行先試、穩(wěn)妥推進(jìn)。改革不可能一蹴而就，也不是一開始就很完美的，改革之初要正視困難，也不能在困難面前退縮。公平、開放是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，我國電力體制長(zhǎng)期以來計(jì)劃管理，盡管已經(jīng)有了多次改革，但電力市場(chǎng)尚未真正建立，發(fā)電主體和用電主體的市場(chǎng)選擇權(quán)缺失，這就要求盡最大限度的解放思想，除了已經(jīng)明確的無議價(jià)能力的居民、農(nóng)業(yè)、公用事業(yè)等領(lǐng)域的用電不進(jìn)入市場(chǎng)之外，其他能進(jìn)入市場(chǎng)的都應(yīng)該進(jìn)入市場(chǎng)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰。為了改革的穩(wěn)妥推進(jìn)，需要鼓勵(lì)更多的地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況先行先試，邊試點(diǎn)邊總結(jié)，最終在更大范圍內(nèi)推廣好的改革經(jīng)驗(yàn)。

　　二要繼續(xù)深化配套文件，出臺(tái)相應(yīng)具體的實(shí)施細(xì)則。比如，在輸配電價(jià)改革方面，需要總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更好地推廣。在電力市場(chǎng)建設(shè)過程中，市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則、監(jiān)管規(guī)則需要進(jìn)一步明確。在售電側(cè)改革中，售電側(cè)市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入、退出機(jī)制，電力用戶的用電保障機(jī)制需要進(jìn)一步細(xì)化。在交易機(jī)構(gòu)的組建上，各地有不同的形式，需要進(jìn)一步探索。在燃煤自備電廠的規(guī)范上，企業(yè)也有不同的情況，需要結(jié)合國家法律法規(guī)和企業(yè)意愿區(qū)別對(duì)待。這些，都需要在下一步的工作中繼續(xù)落實(shí)、深化。

　　三是改革需要社會(huì)的廣泛參與。電力體制改革不是電力行業(yè)自身的事情，從產(chǎn)業(yè)鏈來看，是上下游產(chǎn)業(yè)、電力用戶市場(chǎng)博弈的過程，需要上下游產(chǎn)業(yè)一起參與。電力市場(chǎng)化改革關(guān)系到電力用戶的切身利益，要從用戶選擇權(quán)的角度出發(fā)，讓用戶有選擇、能選擇。電力市場(chǎng)化改革的結(jié)果好不好，最終還是用戶說了算，改革的目的之一就是讓用戶用電更經(jīng)濟(jì)、更安全、更便利、更環(huán)保。從全社會(huì)的角度來講，電力市場(chǎng)化改革就是要理順電力價(jià)格形成機(jī)制，從而理順與電力有關(guān)的其他商品價(jià)格體系，使得社會(huì)商品價(jià)格體系能夠體現(xiàn)資源、環(huán)境成本，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)整體福利的提升，這正是電力市場(chǎng)化改革最終的目的所在。

　　四是電力市場(chǎng)化改革過程中，需要行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮更大作用。隨著電力體制改革的深化，市場(chǎng)主體大量增加，市場(chǎng)主體的誠信體系建設(shè)至關(guān)重要，在政府簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)加強(qiáng)行業(yè)自律，在市場(chǎng)誠信體系建設(shè)過程中發(fā)揮重要作用。同時(shí)，在行業(yè)信息統(tǒng)計(jì)發(fā)布，消除市場(chǎng)信息不對(duì)稱方面具有不可替代的作用。在行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策研究、節(jié)能減排、行業(yè)文化建設(shè)、各類行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)工程質(zhì)量監(jiān)管、電力可靠性、教育培訓(xùn)與技能鑒定、行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)咨詢、科技服務(wù)、行業(yè)技術(shù)交流、電力需求側(cè)管理以及新產(chǎn)品、新技術(shù)的認(rèn)定推廣等關(guān)系到行業(yè)基本運(yùn)行的基礎(chǔ)服務(wù)方面，行業(yè)協(xié)會(huì)責(zé)無旁貸。行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)按照電力市場(chǎng)化改革要求，改進(jìn)服務(wù)方式，增加服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)水平。

　　“羅馬”不是一天建成的，一個(gè)良好的市場(chǎng)體系的構(gòu)建也不是一蹴而就的，必須在現(xiàn)有體制基礎(chǔ)上不斷改革和完善起來。即使建立了良好的市場(chǎng)制度，在實(shí)踐中也總會(huì)出現(xiàn)各種新情況新問題，需要不斷調(diào)整完善。但是，只要堅(jiān)持市場(chǎng)化的方向，不斷夯實(shí)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的制度基礎(chǔ)，一個(gè)良好的電力市場(chǎng)就會(huì)建立起來。至少，9號(hào)文及其配套文件的出臺(tái)已經(jīng)是一個(gè)良好的開端。

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